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¿Debe seguir prorrogándose el estado de alarma?

¿Debe seguir prorrogándose el estado de alarma?

¿Debe seguir prorrogándose el estado de alarma?, muchas dudas se suscitan estos días sobre la conveniencia o no de seguir prorrogando el estado de alarma.

Las discrepancias entre políticos y expertos son evidentes, si bien expertos constitucionalistas vienen incidiendo hace tiempo en la idea de que las medidas que se están adoptando son mas propias del estado de excepción que del estado de alarma dudando de su constitucionalidad.

María José Arcas-Sariot Jiménez

Igualmente son muchos los juristas que consideran que las medidas necesarias para controlar la pandemia encuentran cabida en otras leyes como la Ley de Seguridad Nacional y la Ley de Salud Pública.

Se han alzado voces muy críticas con las modificaciones legislativas que se están introduciendo a golpe de Real Decreto aprovechando la coyuntura del estado de alarma.

De manera que no podemos evitar preguntarnos, ¿debe seguir prorrogándose el estado de alarma? Sin ánimo de ofrecer una respuesta que sin duda se antoja compleja y corresponderá en última instancia al Tribual Constitucional, explicamos los aspectos esenciales de los estados de alarma y excepción y las posible leyes aplicables en sustitución del estado de alarma.

¿Qué diferencias hay entre el estado de alarma y el estado de excepción?

Los estados de alarma, excepción y sitio se regulan en el art. 116 de la Constitución Española, si bien no se definen, sino que se diferencian gradualmente por las exigencias para su aprobación.

Las diferencias entre el estado de alarma y el de excepción son en líneas generales:

1.-Aprobación

  • El estado de alarma lo aprueba el Gobierno por decreto, DANDO CUENTA al Congreso, que en su caso debe acordar la prórroga.
  • El de excepción, lo declara el Gobierno por decreto, PREVIA AUTORIZACION del Congreso.

2.- Duración

  • El de alarma es de 15 días. Con autorización del Congreso puede prorrogarse, aunque no se dice que pueda prorrogarse ms de una vez
  • El de excepción son 30 días prorrogables por otro plazo igual con un máximo de sesenta días.

Llama la atención que el estado de excepción de mayor duración, sólo admita una prórroga de 60 días, lo que ha llevado a muchos constitucionalistas a afirmar que las sucesivas prórrogas del estado de alarma son de dudosa constitucionalidad.

En este sentido ilustrativo resulta el oto particular del magistrado Javier Albar García en el recurso 112/2020, de la sentencia del TSJ de Aragón de 30 de abril de 2020 que declara:

«El estado de alarma dura quince días, 116.2 CE, prorrogables, no se dice si una o más veces, si bien es discutible que haya sucesivas prórrogas, pues el art. 6 de la LO 4/1981 habla de la prórroga, en singular, y no dice que pueda haber varias. Pues bien, si damos por buena la discutible posibilidad de sucesivas prórrogas, y ya se ha anunciado un plan de prorrogarlo hasta el 21 de junio por lo menos, resultaría que podrían encadenarse sucesiva e indefinidamente las mismas y, so capa de una latencia más o menos fundada del virus, prolongar una efectiva suspensión de derechos fundamentales más allá de los sesenta días máximos que permitiría el estado de excepción.

3.- Privación de Derechos

Por otro lado, el estado de alarma, excepción y de sitio, sólo se definen, por la Constitución, en el artículo 55, de modo indirecto, por referencia a la privación de derechos que pueden producir. A estos efectos:

  • El de alarma ni se menciona, por lo que no es apto para suspender derechos.
  • El de excepción y sitio pueden suspender: los artículos 17 ( libertad y seguridad, con los límites y derechos que conllevan, si bien el 17.3 sólo puede suspenderse en el estado de sitio); 18, apartados 2 y 3 (inviolabilidad del domicilio y secreto de las comunicaciones); 19, (elección de residencia y circulación, así como entrada y salida de España); 20 (expresión, producción literaria, prensa, libertad de cátedra, y los accesorios); 21 (reunión y manifestación); 28 .2 (derecho de huelga) y 37.2 (medidas de conflicto colectivo).

En este sentido la limitación del derecho a la libre circulación que vivimos de facto, dado el confinamiento obligado, y la limitación de entrada y salida de España, sólo se contemplan en el estado de excepción.

4.- Contenido

La LO 4/1981 de 1 de junio que regula los estados de alarma, de excepción y de sitio, fija su contenido diciendo:

Estado de Alarma

Art 4: «El Gobierno, en uso de las facultades que le otorga el artículo ciento dieciséis, dos, de la Constitución podrá declarar el estado de alarma, en todo o parte del territorio nacional, cuando se produzca alguna de las siguientes alteraciones graves de la normalidad.

a) Catástrofes, calamidades o desgracias públicas, tales como terremotos, inundaciones, incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud.

b) Crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves.

c) Paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad, cuando no se garantice lo dispuesto en los artículos veintiocho, dos, y treinta y siete, dos, de la Constitución, concurra alguna de las demás circunstancia o situaciones contenidas en este artículo.

d) Situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad.

Las medidas que se pueden adoptar se recogen en el art 11:

a) Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos.

b) Practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias.

c) Intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepción de domicilios privados, dando cuenta de ello a los Ministerios interesados.

d) Limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad.

e) Impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios de los centros de producción afectados por el apartado d) del artículo cuarto.

Estas medidas, claramente, tienen por objeto remediar o solucionar situaciones bien de fuerza mayor producidas por la naturaleza, puntos a y b; bien por un abuso en los derechos de huelga y conflicto colectivo que no garanticen el funcionamiento de los servicios esenciales de la comunidad, punto c, o bien por situaciones que pueden obedecer ya sea a una voluntad deliberada de que se produzcan ya sea a causas lejanas, incluso ajenas al país, que produzcan el desabastecimiento de artículos de primera necesidad, punto d.

Se caracteriza esencialmente por ser situaciones concretas en el espacio y en el tiempo, y las medidas tienen por objeto solventar o salvar esos problemas más o menos puntuales.

Estado de Excepción

El art 1 de la citada LO por su parte dispone:

«Cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales para la comunidad, o cualquier otro aspecto del orden público, resulten tan gravemente alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para restablecerlo y mantenerlo, el Gobierno, de acuerdo con el art 116.3 de la Constitución, podrá solicitar del Congreso de los Diputados autorización para declarar el estado de excepción

Entre las medidas que se pueden adoptar en el estado de excepción está la privación de los derechos anteriormente citados con las garantías previstas en la ley orgánica.

En principio, por tanto, atiende a situaciones que alteren gravemente el orden público de modo que sean insuficientes los medios ordinarios para restablecerlo.

Debe autorizarlo el Congreso, así como sus prórrogas, su duración es mayor aunque también prevé una limitación de prórroga hasta un máximo 60 días y admite la limitación de derechos fundamentales.

¿Pueden adoptarse las medidas propias del estado de alarma a través de otras leyes?

Las leyes que se ofrecen como alternativa al estado de alarma son:

1.-Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública.

2.-Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional.

3.- Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil

En principio el propio art.12.1 de la Ley orgánica que regula los estados de alarma, sitio y excepción, cuando se trata de una situación de epidemia, se remite a las leyes de sanidad:

“1. En los supuestos previstos en los aps. a) y b) art. 4, la Autoridad competente podrá adoptar por sí, según los casos, además de las medidas previstas en los artículos anteriores, las establecidas en las normas para la lucha contra las enfermedades infecciosas, la protección del medio ambiente, en materia de aguas y sobre incendios forestales”.

1.-La Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de Salud Pública.

Dispone lo siguiente:

Art 2: Las autoridades sanitarias competentes podrán adoptar medidas de reconocimiento, tratamiento, hospitalización o control cuando se aprecien indicios racionales que permitan suponer la existencia de peligro para la salud de la población debido a la situación sanitaria concreta de una persona o grupo de personas o por las condiciones sanitarias en que se desarrolle una actividad.

Art 3: Con el fin de controlar las enfermedades transmisibles, la autoridad sanitaria, además de realizar las acciones preventivas generales, podrá adoptar las medidas oportunas para el control de los enfermos, de las personas que estén o hayan estado en contacto con los mismos y del medio ambiente inmediato, así como las que se consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible.

Art 4: Cuando un medicamento, un producto sanitario o cualquier producto necesario para la protección de la salud se vea afectado por excepcionales dificultades de abastecimiento y para garantizar su mejor distribución, la Administración Sanitaria del Estado, temporalmente, podrá:

a) Establecer el suministro centralizado por la Administración.

b) Condicionar su prescripción a la identificación de grupos de riesgo, realización de pruebas analíticas y diagnósticas, cumplimentación de protocolos, envío a la autoridad sanitaria de información sobre el curso de los tratamientos o a otras particularidades semejantes.

2.-La Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional

Viene a ser otro instrumento legal cuya utilización es posible en esta situación. Así dispone su art 1:

Art 1: Esta ley tiene por objeto regular:

  • a) Los principios básicos, órganos superiores y autoridades y los componentes fundamentales de la Seguridad Nacional.
  • b) El Sistema de Seguridad Nacional, su dirección, organización y coordinación.
  • c) La gestión de crisis.
  • d) La contribución de recursos a la Seguridad Nacional.

En ella se prevé la colaboración entre Gobierno y Comunidades Autónomas, además establece como órganos competentes en materia de Seguridad Nacional:

  • a) Las Cortes Generales.
  • b) El Gobierno.
  • c) El Presidente del Gobierno.
  • d) Los Ministros.
  • e) El Consejo de Seguridad Nacional.
  • f) Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas y en las ciudades con Estatuto de Autonomía de Ceuta y Melilla.
Su artículo 22, prevé los mecanismos para la «gestión de crisis».

1.La gestión de crisis es el conjunto ordinario de actuaciones dirigidas a detectar y valorar los riesgos y amenazas concretos para la Seguridad Nacional, facilitar el proceso de toma de decisiones y asegurar una respuesta óptima y coordinada de los recursos del Estado que sean necesarios.

2.La gestión de crisis se desarrollará a través de instrumentos de prevención, detección, respuesta, retorno a la normalidad y evaluación. Su desarrollo será gradual e implicará a los diferentes órganos que componen la estructura del Sistema de Seguridad Nacional, según sus competencias y de acuerdo con la situación de crisis que se produzca. Asimismo, en la gestión de crisis participarán las autoridades de la Comunidad Autónoma que, en su caso, resulte afectada.

Artículo 23. Situación de interés para la Seguridad Nacional.

1.La gestión de crisis se desarrollará en la situación de interés para la Seguridad Nacional, adaptándose a las específicas circunstancias de la misma, de acuerdo con lo dispuesto en este título.

2. La situación de interés para la Seguridad Nacional es aquella en la que, por la gravedad de sus efectos y la dimensión, urgencia y transversalidad de las medidas para su resolución, requiere de la coordinación reforzada de las autoridades competentes en el desempeño de sus atribuciones ordinarias, bajo la dirección del Gobierno, en el marco del Sistema de Seguridad Nacional, garantizando el funcionamiento óptimo, integrado y flexible de todos los recursos disponibles, en los términos previstos en esta ley.

3. La situación de interés para la Seguridad Nacional se afrontará con los poderes y medios ordinarios de las distintas Administraciones Públicas y en ningún caso podrá implicar la suspensión de los derechos fundamentales y libertades públicas de los ciudadanos.

Artículo 24. Declaración de la situación de interés para la Seguridad Nacional.

1.La situación de interés para la Seguridad Nacional se declarará por el Presidente del Gobierno mediante real decreto. La declaración incluirá, al menos:

  • a) La definición de la crisis.
  • b) El ámbito geográfico del territorio afectado.
  • c) La duración y, en su caso, posible prórroga.
  • d) El nombramiento, en su caso, de una autoridad funcional, y la determinación de sus competencias para dirigir y coordinar las actuaciones que procedan.
  • e) La determinación de los recursos humanos y materiales necesarios para afrontar la situación de interés para la Seguridad Nacional, previstos en los correspondientes planes de preparación y disposición de recursos, así como de otros recursos adicionales que se requieran en cada caso, de acuerdo con lo dispuesto en el título IV.

2. La Declaración de situación de interés para la Seguridad Nacional supondrá la obligación de las autoridades competentes de aportar los medios humanos y materiales necesarios que se encuentren bajo su dependencia, para la efectiva aplicación de los mecanismos de actuación.

3. El Gobierno informará inmediatamente al Congreso de los Diputados de las medidas adoptadas y de la evolución de la situación de interés para la Seguridad Nacional.

De igual modo prevé un sistema de coordinación y apoyo al Consejo de Seguridad Nacional, así como la creación de un sistema de contribución de recursos.

3.-Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil.

En su art 28 regula aplicación de la ley ante las emergencias de interés nacional:

Son emergencias de interés nacional:

1. Las que requieran para la protección de personas y bienes la aplicación de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio.

2. Aquellas en las que sea necesario prever la coordinación de Administraciones diversas porque afecten a varias Comunidades Autónomas y exijan una aportación de recursos a nivel supraautonómico.

3. Las que por sus dimensiones efectivas o previsibles requieran una dirección de carácter nacional.

Una de las principales objeciones a la eliminación del estado de alarma ha sido la falta de «mando único» para gestionar la crisis, sin embargo el Artículo 30 de esta ley lo atribuye al Ministerio del interior:

¿Cómo afectaría la falta de prórroga a otros ámbitos?

Sin ánimo de ser exhautivo, si que debe tenerse en cuenta que una vez finalizada la declaración de estado de alarma comenzarían a normalizarse todas las actuaciones que se han vinculado a el, de entrada porque si no se aprueban leyes complementarias, el confinamiento terminaría. Por ejemplo:

Empezarían a computarse los plazos suspendidos por el Decreto de estado de Alarma, por ejemplo si tenemos que presentar una liquidación de impuestos en Hacienda el plazo se reanudaría; si tenemos una prenda de ropa comprada en Zara, en plazo de devolución empezaría a contarse; en el caso de los ERTE comenzaría el plazo para readmitir a los trabajadores; y finalmente acabarían las ayudas concedidas de tipo económico vinculadas al estado de alarma o empezaría a contarse el plazo para que finalizaran.

Por contra cualquier medida o reforma volvería a seguir su cauce legal sin que fuera posible acudir ya al Real Decreto para adoptarla.

Entonces nos preguntamos:

¿Debe seguir prorrogándose el estado de alarma?

Existe la posibilidad de desvincular dichas ayudas del estado de alarma modificando los Reales Decretos que las aprueban o dictando una nueva norma en este sentido.

Por otra parte la desescalada va haciendo posible una vuelta a la normalidad en todos los ámbitos, de forma que una reanudación de plazos procesales administrativos no sólo es posible sino necesaria, son muchos los ciudadanos que necesitan obtener por ejemplo una licencia para volver a su actividad o que necesitan interponer desahucios para recuperar sus inmuebles, etc.

La paralización de plazos procesales ocasiona un perjuicio irreparable al impedir a muchos ciudadanos luchar por sus derechos, pensemos en el progenitor al que no se están pagando alimentos de sus hijos por parte del obligado a ello y no puede interponer demanda porque están suspendidos los plazos en la justicia.

Son varias las sentencias que han dudado de la constitucionalidad del art 7 del Real Decreto 463/20 de estado de alarma, así el ya citado Voto particular del magistrado Javier Albar García en el recurso 112/2020, de la sentencia del TSJ de Aragón de 30 de abril de 2020.

El juez de lo penal de A Coruña Francisco Javier Clemente Lázaro een sentencia de 30 de abril rechaza la base legal para saltarse el confinamiento considerando la inconstitucionalidad del art 7 del Real Decreto del Estado de Alarma.

El juez absuelve al acusado porque –argumenta– asistir a lugares de culto no está prohibido por el decreto que establece el estado de alarma, ni tampoco ir a supermercados lejos de su casa.

«Podía asistir a lugares de culto, lo que en principio no está prohibido por el decreto que establecía en el estado de alarma. Puede ser dudosa la redacción de su artículo 7, pero en materia de limitación de derechos, y más cuando se trata de derechos fundamentales, hay que considerar que lo que no está expresamente prohibido está permitido», señala el juez.

En definitiva, sin olvidar la grave situación en la que vivimos y la necesariedad de continuar tomando las medidas de precaución oportunas, tal vez deban considerarse otras opciones jurídicas compatibles con la protección de la salud y la seguridad jurídica que admitan una reactivación de la actividad y a la vez una reanudación de la normalidad democrática.

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